主题：原国务院三峡办副主任魏廷铮：真正的三峡大考还未到来

2010年08月04日 20:49瞭望东方周刊

这次支流的灾害不少都是山洪。更主要的是在我们的城市规划和农村规划中，没有很好地把洪灾因素纳入考虑。

《瞭望东方周刊》记者李静、特约撰稿白阳 | 北京报道

7月20日早晨八点，洪水以每秒7万立方米的流量，超越1998年洪水峰值，进入三峡水库。此时，年逾八旬的三峡工程设计领导小组组长、原国务院三峡办副主任、原长江水利委员会主任魏廷铮，平静地关注着这座2003年开始蓄水、通航发电的三峡水库所经历的第一次“大考”。

1949年7月，魏廷铮跟随有“治江泰斗”之称的林一山奔赴武汉治水。正赶上汛期，武汉被淹得一塌糊涂，乘坐的火车在水里面跑。从这一刻起，他就和长江结下了不解之缘，先后陪同毛泽东、邓小平几代领导人考察长江，提出了长江流域的完整治理开发规划。他还亲自主持设计了丹江口水利枢纽工程、葛洲坝[9.46 4.07%]水利枢纽工程。而三峡工程从规划到设计完成，则耗费他近40年心力。

如今，面对这次大考，这位在长江流域治水之路上走过大半个世纪的学者型官员，有着自己独特的观察。三峡究竟为长江水患治理带来哪些效应？长江水患治理还面临哪些困局？近日，本刊记者独家专访了魏廷铮。

这只算一次“小考”

《瞭望东方周刊》：你怎么看三峡工程面对的这次“大考”？

魏廷铮：这只算一次“小考”，但产生的是“大考”的效应。从三峡大坝本身的安全性来讲，现在只是“小考”。现在上游来的洪水流量7万立方米/秒，这在宜昌也就是十多年一遇，而三峡大坝的防洪标准是百年一遇。真正的大考是百年一遇、千年一遇的洪水。百年一遇的流量就是83700立方米/秒，比今年的7万还要多13700，到那时水库的水位蓄到165.9米。

但对防洪能力而言，这是三峡的一次“大考”。1998年上游来了68000立方米/秒的流量，下面就淹得一塌糊涂。今年上游不仅来了7万立方米/秒的洪水，而且洞庭湖、鄱阳湖、湖南、湖北、江西、安徽的降水，都比1998年来得更集中。这一次跟1998年洪水规模差不多，上游的洪峰还稍大一点。

但是今年的长江堤防淹没区，基本安然无恙。1998年淹没区蓄的洪水大概是八九十亿立方米左右，蓄的水跟这次三峡水库差不多。可以说，1998年洪水是淹在农田里，现在是蓄在三峡水库里面，当时那么多水量要是蓄在三峡里，防洪也不会那么紧张。今年把1998年的问题解决了，不就是大考的效应么！

《瞭望东方周刊》：刚提到“千年一遇、百年一遇”这些不同的标准，当初在设计三峡工程时，对它的防洪能力，设计的极限究竟是多少？

魏廷铮：三峡的防洪标准是按百年一遇设计的，当上游来的洪水达到83700立方米/秒，下泄的流量是56700立方米/秒，剩余蓄在水库；如果是千年一遇的洪水，上面来的流量是99000立方米/秒，下泄大概7万立方米/秒流量，下游防洪要受点影响，这是从大坝的工程安全标准考虑，保证大坝的水位不超过175米。实际上，大坝能挡万年一遇的洪水，就是105000立方米/秒。历史上万年一遇的洪水发生在1870年，洪水流量是110000立方米/秒，这是真正的大考，那时候的洪水如果现在来的话，三峡能把110000削弱到70000。这几个标准设计时就有，只是在不同条件下存在。

《瞭望东方周刊》：三个标准具体来说对抗洪意味着什么？

魏廷铮：百年一遇的洪水，中下游防洪要保证安全，长江的干堤，主要的城市不能垮，这是要跟国家保证的。千年一遇的洪水，要配合应用中下游的分蓄洪区，主要城市不决口。万年一遇的洪水，下面要配合得多一些。总的一条就是，有了三峡工程以后，不能再发生毁灭性的洪水灾害，这是三峡工程建成后的目标。这也是三峡初步的功能，将来上游不是还有几十个水库么，要配合起来统一调度的话，中下游的防洪工程充分发挥作用，紧张的抗洪抢险就不需要了。

泄洪背后的冲突

《瞭望东方周刊》：有舆论质疑三峡工程的泄洪，是以下游为壑，增加了中下游的防洪压力，从规划设计目标考虑，如何解释这个问题？

魏廷铮：现在水利部要求，三峡来水流量7万时，下泄4万流量，保证荆江大堤和沿江重要堤防的安全，保证洪水不上堤，不到警戒水位。最终是为了使三峡保留更多的库容，来更大的洪水，也能装下。现在221亿立方米的库容只蓄了70亿，这算是非常安全的防洪调度。

从三峡发电公司角度来说，可以蓄得更多一些，最好下泄流量在两万五，水库可以充分利用来发电。不过，防汛指挥部发调令给三峡公司决定是否开闸，对指挥部来说，库容越大越好。

《瞭望东方周刊》：作为一个综合性的工程，三峡的防洪功能和发电功能之间怎么协调？

魏廷铮：这个应该由国家来协调，照顾各方面，求得最大的综合效益。中央1958年就有过一个针对长江流域规划的决定：统一规划，全面发展，适当分工，分期进行。规划是统一的，全面发展，既要照顾防洪，也要照顾发电，也要照顾航运，几个方面的关系都要照顾到。

《瞭望东方周刊》：现在是谁在协调？由长江委出面吗？

魏廷铮：长江委现在协调不了，应该由国家综合部门来协调。但三峡工程建设委员会是国务院的机构，以前主任是李鹏总理，后来是朱基总理，再后来是温家宝总理，现在变成常务副总理李克强。

《瞭望东方周刊》：有媒体报道，2008年三峡集团公司曾为了发电，在汛期蓄水，一度没有执行长江委的调度令，今年在抗洪中表现却很积极，你怎么看？

魏廷铮：2008年这次蓄水还是适可的。145米的水位没有动，正好来了一场洪水，跟今年汛期一样。当时觉得不蓄，放下去就可惜了，三峡公司就蓄了一点。这实际也不是三峡公司自己要蓄的，是湖北、湖南两省提出来，你的水不能放下来，否则，我就要上堤防汛。湖北省首先提出，你要保证我的防汛安全，水库要蓄水。这样，三峡才蓄了大约几十亿立方米的水。

支流为何险情不断

《瞭望东方周刊》：这次长江的干流，在三峡的调节下，相对安全。但支流似乎险情不断。有人认为是湖泊的消失所致，你认为原因在哪？

魏廷铮：湖泊对洪水有调蓄作用，但这个功能不大。下雨的时候湖水慢慢地涨，等到发洪水的时候已经涨满。这就要把湖泊围起来，让它干掉，洪水来的时候把水放进去。现在就是洞庭湖全干了，也就200亿立方米库容，况且不可能全干了。同时长江的泥沙在江里流速快，大都入海了，到湖里水面一放大，水流减缓，容易淤积。这次支流的灾害和湖泊的消失，没有太大的关系。

这次支流的灾害不少都是山洪。更主要的是在我们的城市规划和农村规划中，没有很好地把洪灾因素纳入考虑。随着支流附近的人口增多，一些地区觉得，人多了没办法，于是在一些根本不能住人的区域，硬要把人安排进去。结果山洪一来，冲毁一大片，不少地方人口不能及时转移，应对的措施也不多。

支流广大地区一定要做好国土规划，山沟里面多种树，少住人或者不住人，容易产生滑坡泥石流的地方绝对不能住人。要知道，山洪往往来不及避让，一个暖湿气流遭遇较强冷空气时，集中下100或200毫米雨，这是山洪期间气象的特殊性，但一些地方主政者不了解。这是思路的一个转变，以前说控制这些灾害，现在要多想怎么去避免，减少损失。

《瞭望东方周刊》：支流灾情不断，也有舆论认为是地方配套资金不够，比如江西省，就说没钱修堤防了。

魏廷铮：不光是这样，江西有几个水库，比方说这次出事的抚河，有个廖坊水库，修低了。修建时主要有个思想，反对修高坝大库，坝修高了要移民，当时的移民条件不够、安排不好，移民多了要到他这里闹事，所以水库大坝尽量压低，但是防洪功能不管。另外修水电的人有一个思想：下面不想修，指望上面修一个龙头水库，上面蓄水，下面的不考虑。我们做流域规划的时候，都希望他修高一点。但最后地方自己设计的时候改低了。

《瞭望东方周刊》：为什么要改低？

魏廷铮：他不考虑综合利用，只考虑部门利益。坝修低了，工程就小了，花钱就少了，电量损失不多。从发电的角度讲，修高一点低一点影响不大，他要调节就修所谓的龙头水库。所以现在支流上普遍有这个问题，这些水库现在的库容防洪作用不大，只顾发电，太可惜了。

《瞭望东方周刊》：历史遗留的防洪工程问题，需要解决的还有哪些？

魏廷铮：还有围堤，在湖区围的围堰，堤防标准很低，容易决口。最近九江说有险情，水利部解释说1998年九江决口的那个地方，今年没有决堤，是别的地方。其实九江那地方本来就没有江堤，原来是个湖区，后来围垦开辟了农场，好多中央机关的人下放到那里，把堤坝加固了一些，堤都是土堤。这次很多有水患的围堰，本身谈不上水利工程，都是自己围成垸子在里面种地，没有规划，也没有认真地按照安全标准做好。

毛病就犯在老是一刀切《望东方周刊》：这么些年来，你感觉我国整体上的治水思路，有什么变化？

魏廷铮：最早周总理提的防洪方针是，要“蓄泄兼筹，以泄为主”，尽量把水放下去，因为长江水量太大，像大禹治水那样，保证排水道、排洪道必须畅通。

《瞭望东方周刊》：就是用大禹的那套方法？

魏廷铮：也不完全是。还要修三峡大坝，大坝是主体，负责蓄水。蓄和泄，两个都要搞。从形势来判断，泄水要放在前面，把水放到海里去，因为长江洪水都蓄起来不可能。

现在看来，蓄做得不够。现在全世界都在闹水荒。水资源能蓄要多蓄一点，能蓄的地方尽量蓄水。总之多蓄一点水有好处。

《瞭望东方周刊》：蓄水程度为什么会不够？

魏廷铮：因为怕修高堤大坝。修了这些，会淹没一些地区，就要移民。当时怕修水库主要是怕移民，怕得要命。确实当时移民做得太差，对老人的安置，对民生的照顾，做得很不够。当时国家没钱，都要国家出钱，出不起。

《瞭望东方周刊》：历史上一直有围湖开发的做法，1998年洪水过后，国务院提出过“退田还湖”的政策，这算是治水思路上的调整吗？怎么想起来推出这个政策？

魏廷铮：当时防汛的时候，说老实话，太急，哪些地方应该严防死守，哪些地方不应该严防死守，哪些地方应该分蓄洪，哪些地方应该确保，应该区别开。当时事情紧急，所以都要严防死守。回头再看有些地方不值得严防死守，应该让出来。我估计“退田还湖”的出发点就是这个，给洪水一个空间，人从河里、湖里把围垦的垸子退出来。

《瞭望东方周刊》：有报告指出，当时“退田还湖”的政策推进速度特别快，有的是双退，人退，田也退。有的是单退，人退，田不退。最后似乎遇到了阻力。

魏廷铮：不合理的围垦要退掉是应该的，合理的当然退不了，一定要符合客观实际。任何事都得有规划，强扭的瓜不甜。最后双退的没有了，剩下的都是单退，但是单退等于没有退，就是人换个新房子，在湖里照种不误，摩托车一骑，拖拉机一耕，种子一撒，庄稼成熟照收不误。

1998年以后，有好多时间都是依靠1998抗洪精神。但科学是实实在在的东西，现在中央要靠科学实践。任何事情主观意志是不行的。

《瞭望东方周刊》：1998年抗洪后我们究竟吸取了什么样的经验和教训呢？

魏廷铮：1998年抗洪还是传统的方法，拼人力，洪水之后，中国科学家防灾减灾的研究成果，开始相应得到重视。但之后采取的措施含有多少科学技术的成分，很难说。

当时花了很多钱，在长江干支上搞“隐蔽工程”。就是哪个地方有漏水，有隐蔽的漏洞，就全面的打板桩，或者做防渗墙，不管好坏，一道修理，花了几百亿。

作用很有限。所谓隐蔽工程怎么找出来？隐蔽在哪里？千里之堤溃于蚁穴，中国人早就总结了。堤防这个问题的影响因素很多，哪里有问题，哪里处理，需要加固的进行加固，不需要的再加固，没有意义。毛病就犯在老是一刀切，一个口号覆盖全面。

一大批科技力量没得到充分应用

《瞭望东方周刊》：1998年的那些安全隐患现在都消除了吗？

魏廷铮：还没有大水来考验。今年水位比1998年要低三四米呢，武汉水位只是二十六七米。要到真正的保障水位，城陵矶是34.4米到35米，武汉29.73米，那时候才能检验出来。

《瞭望东方周刊》：防洪体系需要科学性，实际上，从1998年开始，长江治水的理念，据说就已经由经验型向科技型转变，现在我们的防洪体系中，支撑防洪决策的技术条件如何？

魏廷铮：洪水的科学调度是有一套体系的，每一个洪水年份都不一样，但总能找到一些典型。现在软件这么发达，可以做大量的调度模型，最后由电脑来精确调度。一条河流像长江这样，至少有一百几十年的资料，准备十个、二十几个的调度模型，都可以编出来。但是，现在有很多资料，都没有很好地利用，没有编出像样的模型，这方面的科学技术开发很差劲。

《瞭望东方周刊》：什么原因导致的？投入不够？

魏廷铮：说老实话，现在就是扯皮。各个部门，你考虑防洪，你考虑发电，你考虑航运，都是大部门，只照顾自己的利益，都想按各自的模型调度，最后出来的这个模型就行不通。

不是缺钱，这能花多少钱？主要是人的思想统一不起来。个人都强调自己的一面。还是人的因素起作用，不要针锋相对，锱铢必较。应该是考虑它的综合效益，大家该让步的要让步，不要过分强调自己的部门利益。

《瞭望东方周刊》：还有什么其他难以协调的关系?

魏廷铮：涉及的部门跨了几个大部，地方又跨了几个省。而且越是小单位越要强调各自的利益。

比如湖南、湖北两岸的要求就不一样。长江的水位在关键的时候，要影响到洞庭湖和荆江的关系，原来两边争论的时候，长江的水位差一厘米，就要打架。湖南说我本土的水，也就是南水，我不怕，我怕北水，也就是来自长江的洪水，长江尽量少向洞庭湖进水。湖北就说你这个洞庭湖应该多分水，长江水位低一点，我好防洪。三峡大坝没起来之前，两家都维持现状不准动。三峡大坝起来以后，现在两家都在对三峡提要求，湖北要求汛期三峡泄流应该控制在十万立方米每秒以下，湖南说长江入洞庭湖的四个口，应该给控制起来。

连小地方像一个荆州和一个常德这两家的矛盾就不好办，原来常德说长江进水进多了，防汛受不了，要求控制。但是现在，它又缺水了，开始找三峡要求放水，三峡放水又只能进洞庭湖，到不了常德。这些矛盾有些是无知，有些是对科学的认识太缺乏了。三峡大坝建成以后，要协调各部门各地区的利害关系，进行科学调度。

《瞭望东方周刊》：现在是否需要更高的层面来自上而下地引导技术开发？

魏廷铮：上面的人应该明白，不明白就容易瞎指挥。其实长江水利委员会有这么大一批技术力量，现在很可惜，没得到充分应用。此外，现在市场经济发展以后，大家都在想办法弄钱，认真做技术开发的人少了，想方设法去弄钱的人多了，这就麻烦了。



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魏廷铮：洪水的科学调度是有一套体系的，每一个洪水年份都不一样，但总能找到一些典型。现在软件这么发达，可以做大量的调度模型，最后由电脑来精确调度。一条河流像长江这样，至少有一百几十年的资料，准备十个、二十几个的调度模型，都可以编出来。但是，现在有很多资料，都没有很好地利用，没有编出像样的模型，这方面的科学技术开发很差劲。

魏廷铮：上面的人应该明白，不明白就容易瞎指挥。其实长江水利委员会有这么大一批技术力量，现在很可惜，没得到充分应用。此外，现在市场经济发展以后，大家都在想办法弄钱，认真做技术开发的人少了，想方设法去弄钱的人多了，这就麻烦了。

一年投资水利1427亿 抗洪排涝还是“没有钱”
作者劳佳迪
时间2010-07-21 16:12来源解放网-新闻晚报

　　昨日，峰值高达7万立方米/秒的今年入汛以来最大洪峰平稳通过长江三峡，三峡大坝利用巨大库容将超过40%的洪峰拦截在坝上后，洪水又以每小时18公里的速度向下奔袭。

　　从移动轨迹看，在通过武汉之后，洞庭湖水位将于24日8时达到32.85米洪峰。而经湖北、安徽，再到江苏的长江洪峰，峰势会逐步缩小。

　　临近南京的长江大通站时，预计维持在6万立方米/秒左右的大流量，届时洪峰将不再明显。

　　洪水所到之处，无不汪洋一片。

　　19日晚，长江、嘉陵江今年以来最大洪峰夹击重庆,长江水位暴涨至185.06米,重庆市区多个滨江低洼地段被洪水淹没。截至当日下午,重庆共有16个区县103万人受灾；农作物受灾面积4万余公顷,其中4795亩绝收；居民房屋受损1万余间,倒塌5669间。洪灾造成的直接经济损失已超过5亿元。四川各地除引发严重洪涝灾害外，暴雨还导致各地出现大量山体滑坡、泥石流等山地灾害。

　　国家防汛抗旱总指挥部统计显示，截至7月15日9时，今年以来全国共有26个省份遭受洪涝灾害，累计农作物受灾6155千公顷，受灾人口9750万人，因灾死亡594人、失踪212人，倒塌房屋59万间，直接经济损失1202亿元。与2000年以来同期相比，洪涝灾害各主要统计指标均偏大，其中直接经济损失偏多2倍，倒塌房屋偏多近五成。

　　2010年长江流域主汛期刚至，熟稔的抗洪排涝场景就在各地周而复始。政府拨付救灾的财政数字攀升之际，除了感动、惋惜情绪的集体迸发外，一系列追本溯源的问号也旋即浮出了水面：中小河流的堤坝水库缘何一触即溃？面对暴雨侵袭，城镇又为何全无招架之力？

　　在此前发生的决堤事件中，有地方政府给出的官方回应是“没有钱”，而据水利部统计，2009年中央与省级地方水利投资规模实际高达1427亿元……此外，由连绵暴雨引发的城市内涝也令脆弱的排涝系统曝露于公众视野之下。

　　中小河流之殇

　　频繁发生的溃堤事件

　　据公开资料，湖北一省境内，3天内就有3处堤岸溃口。 7月16日，大冶市大冶湖南岸湖堤决口，短短3小时，落差高达5米的湖水就吞没了周边8000余亩农田和鱼塘；15日，咸宁市淦河向阳湖镇熊家湾村段出现溃堤，仅咸安区即有14个乡镇受灾，直接经济损失11.8亿元；14日，武汉市江夏区金口街西湖村拦水堤两度决堤，5900亩成熟的早稻付诸洪水。

　　7月11日，安徽省安庆桐城市大沙河干堤同样险情不断，聚集八万村民之众的青草镇一度成为水中孤岛。而此前累及江西省抚州临川区下辖40多个村庄、10万亩农田的抚河段唱凯堤的溃决，更是引起了舆论的多路“围剿”：抚州官员面对镜头和追问时的 “陈词滥调”被认为是块避重就轻的“遮羞布”；“天灾”、“超历史洪水”的说辞更被指有借口之嫌。

　　记者注意到，在今年南方强降雨过程中，长江多个主要站点虽出现超警戒水位，河堤及沿岸重要城镇均确保无恙，中小支流的基层水利设施却成为了“定时炸弹”。水利部建设管理司和发展研究中心数据显示，截至2009年，全国共有病险水库3.7万座，病险率达43.7%，其中99.9%都是乡镇和村级所有的中小水库，而在数量超过80000座的中小水库中，没有通讯和预警设施的水库数量竟逼近一半。

　　“这些年，中小河流防洪能力没有一个显著的增强，随着经济发展增快，山区修建公路、采矿，百姓修盖房子，当地防洪措施已经跟不上。 ”中国水利水电科学研究院副总工程师、水利部防洪抗旱减灾研究中心常务副主任程晓陶告诉记者，目前中西部中小水库还在吃过去农民义务投工投劳的老本，“2004年国家为了减轻农民负担，基层水利采取机械化施工。 ”记者了解到，现在小型水库一半以上属村集体所有，相当部分农村小水库是靠村民承包养殖维持运行，修建与养护的力度反不如当初义务工和劳动积累工。

　　而据介绍，修建于20世纪50至70年代的水库也未重视工程地质勘测、规划设计和严密的施工安排，均以行政命令代替技术指导，大坝和泄、溢洪设施和输水设施并不齐全，泄洪能力也不足。有数据显示，洪水漫顶导致小型水库垮坝事件比例最高，超过50%，其中不少水库坝顶高程不够，造成防洪标准偏低。水利部部长陈雷曾表示，一般年份中小河流洪涝灾害损失占到全国的70%-80%，死亡人数更占2/3。

地方政府的循环逻辑

　　记者翻阅了《防洪法》，对于中央、省级与地方县市在防洪工程中各自所需承担的费用比例，并无明确规定。于是，“资金不足”似乎成了地方政府解释中小水库防洪能力脆弱的“万金油”，地方政府更陷入了“投入不足——防洪能力弱——坐等国家救援——投入不足”的循环逻辑中。此前抚州市官员在解释“唱凯堤之殇”时就称，堤坝多处未能达到防洪标准的原因是资金短缺。

　　但耐人寻味的是，记者从抚州市防洪工程管理局“抚河大道滨水景观工程”招标公告看到，该项工程投资高达3000万元，而唱凯堤B标和C标加起来还不到1/10。据抚州市审计局2009年审计水利部门的财务报告显示，2007年该市防洪保安基金曾存在挪用现象，主要用于招商引资业务费、空调款、考试劳务费等行政事业性收费，共计约10万元。

　　“这实际上是‘社会福利’博弈的翻版，中央政府对水利的投资反而鼓励了地方政府的资源向非防洪减灾领域转移。 ”清华大学能源经济研究所博导孙永广向记者表示，“在目前财税体制下，省级政府拥有独立财政，具备独立的防洪减灾投资能力，但地方政府的策略却是‘要、等、看’、依靠中央的财政支持”。据悉，1998年至2009年中央累计划拨了3400万元资金用于唱凯堤治理，但2004年以后由于“两工”不能再折合为地方配套资金，至今未再落实1分钱。

　　然而，如果地方政府不能承担起部分资金来源，中央确实很难做到“一肩挑”。据《全国水利发展第十个五年计划和2010年规划》及有关研究机构测算，“十一五”期间水利基本建设投资需求6000亿元，其中大多数还都只是投向国家级工程。以安徽省为例，2003年至2008年，中央及省级投资将用于长江、淮河干流治理的3/4费用揽入怀中，治理大沙河、抚河这样的支流，则只能依靠市县两级财政投入。

　　不过，上海交通大学能源经济研究所一位教授私底下告诉记者，在政绩考核制度不改变的前提下，地方政府将有限的资金投入立竿见影项目的现状确实很难改变，“有些村镇一级的政府资金的确紧张，像洪水漫顶这样的‘防范工程’不会像一劳永逸的‘形象工程’那样被视作首要的任务。 ”

待变迁的体制

　　流域机构或成投资主体

　　一面是地方政府大呼“缺钱”，一面是目前占1/5总额的国债投资剩余效应的萎缩，怎样筹到防洪治水的资金确实不是一个易解的谜题。 “在现有的多级政府投资框架内，新《水法》从法律上确定了水资源管理实行流域管理与行政区划管理相结合，流域机构在流域水资源管理中处于主体地位。 ”上海财经大学投资系研究人士范飞龙分析，国家将水利建设与管理的责权授予水利部和地方政府，流域机构按照规定负责具有流域控制性的水利项目，如果将流域机构作为中间投资主体，可以打破中央地方水利投资的非均衡。 ”

　　范飞龙告诉记者，多年来，对水利国有资产的投资，各级政府及其所属机构、部门总是按照这一模式运作：计划→分钱→建设→检查→再计划→再分钱→再建设→再检查，主要工作是围绕如何利用手中的权把钱分配出去。 “各级政府把对水利的投入当作福利救济款，特别是作为一级政府部门、机构对另一级政府部门、机构的救济，工程资金经常被挪为他用，投资监管严重缺位。 ”范飞龙表示，责权明确的投资管理体制的缺乏必然导致项目投资评价主体的缺位，容易造成监督形同虚设。

　　而从国外实践经验看，流域机构作为政府投资出资人代表则是通行做法，该机构以流域为单元，以流域管理委员会、流域性公司等形式代表政府统一管理水资源的职能，同时还承担流域内水利工程项目的建设和运行管理。比较典型的有美国田纳西流域局和日本水资源开发公团。

　　“在以流域机构为投资主体的制度下，水利投资责权明确，流域机构可以作为出资人代表对工程全程建设进行监督、控制，控制工程建设的进度以及投资进度，从而提高水利投资效益。这样，传统的水利投资、建设、管理和效益的分离状况就会得到改进。 ”范飞龙认为。

借助金融手段的管理模式

　　“中国和美国在上世纪90年代都属于洪水频发时期，由洪水造成的经济损失都比较大。但按1999年价计算，中国90年代年均洪水损失为1341．1亿元，美国为55．6亿美元，中国年均洪水经济损失大约是美国的2.9倍。 ”程晓陶向记者解释道，“从相对值看，上世纪90年代美国年均洪水损失占其GDP的比例仅为0.068%，而中国则高达2.386%，约为美国的35倍。 ”

　　而较小的经济损失与美国防洪体系中注入的金融元素密不可分，洪水保险的广泛运用让“控制洪水”模式成功转型为“管理洪水”模式。“洪水保险是美国采取的一项非常重要的防洪措施，它可以将部分地区一次性遭受的洪灾损失在较大范围和较长时间内进行分摊，保户受灾后也能及时得到经济补偿，而我国洪水保险还处于探索阶段。 ”水利部珠江水利科学研究院工程师严黎表示。

　　据严黎介绍，美国国会1968年就通过了国家洪水保险计划，鼓励州和地方政府在规划未来的经济发展区时避开洪水灾害区，并将自愿保险改为强制保险。 “联邦防洪保单由联邦救灾总署发行，但保单的销售、保险联营、理赔等均由私人保险公司经营。 ”严黎告诉记者，1977年发布的《洪泛区管理11988号总统令》还明确了联邦机构在洪泛区管理中的责任和决策程序，以洪水保险为主体的非工程防洪措施构架正式形成。

　　近几年我们国家也就中小河流治理给出过一些政策，但有些语焉不详，有些则被指“战线过长”。比如2008年中央1号文件曾提出，要“加快编制重点地区中小河流治理规划，增加建设投入，中央对中西部地区给予适当补助”，而具体补助的数额、建设投入的增额等都未曾明确。 2009年中央财政专门设立中小河流整治基金，但据程晓陶细算账，中国平均100平方公里有5万条河流，就算一年能治理100条，也需500年才实现一次“轮回”。

城市内涝迭起

　　暴雨导致城市内涝

　　值得注意的是，中小河流泛滥成灾主要殃及村镇、农作物，而暴雨连日侵袭，诸多城市被淹屡屡见诸报纸笔端。 “今年很多暴雨灾害属于暴雨内涝，它和守住堤坝的江河湖水泛滥原理不一样，暴雨内涝是整个城市面上的防御。 ”程晓陶这样分析，“城市不仅人口、资产密度加大，结构也呈复杂化，防洪安全保障需求多样化。 ”仅7月19日、20日两天，就有陕西汉中市、四川遂宁市、南充市、乐山市、山东济南市、河南郑州市等陷入“泽国”之困，此前广东省更在半月内两度上演水漫广州，江西、福建、湖南多个城市也遭遇内涝。

　　不止今年，近年来由暴雨造成的“东方威尼斯”层出不穷。 2004年盛夏，北京遭遇特大暴雨的袭击，造成40多处严重积水，21处严重堵车，其中有8个立交桥交通发生瘫痪；2005年8月，山西太原市出现28.2mm/h的强降雨，造成中心城区多条主干道平均积水深度40cm，最深积水2m，交通瘫痪数小时；2009年6月，安徽芜湖市降雨量达60.5mm，部分路段低洼处积水深达30cm-45cm。

　　城市化的悖论？

　　“在多年城建中，不容忽视的情况是地面硬化，城市道路、广场、机关、学校、闹市、商业区、社区、小巷原始地面基本全部采用水泥或沥青硬化，整个城市大范围地表密不透气，天上雨水进不去，地下水汽蒸发不出。 ”安徽省长江河道管理局高级工程师司国良告诉记者，土壤封闭和压实现象严重也是暴雨容易造成内涝的原因，“地表对降水的调蓄功能不断下降，使暴雨产生的地面产汇流时间缩短，径流量增大。 ”据了解，2007年末芜湖市核心区地面硬化率达90%以上。

　　“城市的扩大使城中村纳入城市范围，人口增加，用水结构发生了巨大变化，排水量也增大，特别是许多城市的排水系统仍为污水、雨水合流制，而且旧的排水设施破损严重，不再满足现实需求，”天津大学环境科学与工程学院一份研究报告则显示，“城中村的排水设施不能与城市排水管网很好地衔接，造成整个城市排水系统设计缺陷。 ”

　　程晓陶、南京信息工程大学应用水文气象研究院院长林炳章都认为，内涝迭起与城市化进程加快密不可分。 “城市老城区空地与建筑物占地面积比一般为1:1.5，新区一般为1:1，老城区人行道面积与快慢车道面积比为1:2.5，新区一般为1:3.5，如80%城市空地、60%人行道、广场面积采用生态透水硬化方案，以一个建成区面积100平方公里的城市计算，地面可透水面积将达30平方公里，城市排水、内涝压力就会有效减轻。 ”司国良建议。此外，他还建议，可以重点做好市区下水管网、雨水井、盖板沟等清淤疏浚养护工作，“特别是老城区小街巷以及低洼易涝区的管道疏通维护，做到仔细筛查，保证管道畅通。 ”

缺失的服务体系

　　天津大学报告还指出，目前我国许多城市还没有专门的城市内涝实时监测系统，暴雨发生时往往不能依靠人员实地勘测或影像资料，对内涝情况给出及时、准确的判断，造成难以合理地采取应对措施或应对滞后的现象。

　　“现在许多城市已经增加了水利投入，但重建轻管、急于求成的现象普遍存在。 ”根据程晓陶的设想，理想的城市水治理应该包括城市河道综合治理技术，城市雨洪蓄滞、渗透等工程处理技术，城市超级堤防的建造技术，城市建筑耐水化的处理技术，城市各类生命线系统的防洪应急保护技术，城市发展与防洪减灾相结合的综合规划技术，城市防洪工程的除险加固技术，城市防洪工程体系的优化调度技术等。

　　中国气象局气候研究开放实验室任国玉则认为，我国许多大城市的城市强降水与内涝气象服务体系建设还处于起步阶段，大多数大中城市地区的气象观测站点稀少，能够满足气象灾害服务的观测网尚未形成，“针对城市内涝等气象灾害的监测、信息加工处理和预警预报服务体系建设经费投入不足，中西部地区大中城市的气象服务体系建设捉襟见肘，城市内涝等气象灾害的预测和评价能力提升步伐较慢。 ”另据林炳章介绍，现行的防汛标准所依赖的统计基础是上世纪六七十年代的资料，早已过时。记者了解到，目前沿江城市中心城区的防洪工程标准基本达到100年一遇，但城市排涝标准普遍只有20年一遇。