主题：大部制改革 第一步缩减四分之一

　在历时一年的酝酿之后，大部制改革徐徐拉开帷幕。

　　2008年2月25日至27日，中共第十七届中央委员会第二次全体会议在北京召开，会议通过了《关于深化行政管理体制改革的意见》和《国务院机构改革方案》，按照程序，方案将在今年3月提请全国人大审议之后向社会公布。

　　本报获悉，这次国务院机构改革仍秉承渐进式推进的思路，第一阶段力争将国务院现有的28个部委整合为21个，而率先小范围试点的领域有望是能源、交通、工业、环保。

　　小范围先行试点

　　2007年10月，胡锦涛总书记在十七大报告中提出了“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制”，此后，大部制改革方案制定工作进入了实质运作阶段。

　　2008年2月22日，中共中央政治局讨论了 《国务院机构改革方案(草案)》，据悉，来自中编办、国务院法制办、国务院办公厅的三套方案被提交在会上讨论。在“充分发挥民主、反复论证”之后，大部制改革方案数易其稿，2月25日提交中共十七届二中全会审议。

　　“大部制改革不会流产，肯定会推行下去，应该说，改革的决心是坚定的，改革的策略是审慎的。”国家行政学院公共管理教研部教授汪玉凯告诉本报。

　　由于今年南方出现雪灾，目前多数部委忙于灾后重建工作，如果因为机构改革而造成灾后重建不及时，势必会影响社会稳定，同时今年又将举办北京奥运会，诸多现实情况促使了大部制改革方案略显“保守”。

　　知情人士透露，此前呼声较高的“大农业”、“大文化”、“大金融”均不在案。本报获悉，率先小范围试点的有望是能源、交通、工业、环保四大领域。

　　汪玉凯认为，大部制改革首先整合的一定是问题比较突出、大家认可度比较高、整合风险比较小的领域。环保总局升格环保部也是基于国内、国际对环境保护的重视，“大环保”料会整合分散在各个部门的环保职能。

　　“大工业体制的建立，将实现工业与信息化的融合。”汪玉凯说。

　　1998年国务院机构改革时，几乎撤销了所有工业部门，如电力工业部、冶金工业部、煤炭工业部、化学工业部、机械工业部等，当时仅保留了国防科工委。加上后来新组建了信息产业部，实际上，管理工业的只有两个部委。知情人士透露，上述两部委料会被整合，成立国防工业委员会，而能源则有可能作为特种工业，纳至麾下。

　　大交通体制有望率先整合的是民航、公路等，而整合铁路部门则有较大难度。铁道部部长刘志军在2008年1月11日的全国铁路工作会议上明确表示，到目前为止，他没有得到相关指示，近期不会进行实行管理体制改革。

　　能源部呼之难出

　　与前三个大部委相比，成立大能源部的呼声最高，一位不愿具名的政府官员告诉本报，近期成立能源部的可能性极低。

　　能源法专家、华东理工大学法学院院长肖国兴教授认为，我国现行的法律包括《能源法》，都为能源主管部门的设立提供了法律依据，但是能源主管部门究竟是什么形态，仍值得讨论。

　　“能源领域的大部制不可能一步到位，可以采取渐进式。”肖国兴说。

　　在肖国兴看来，由于能源涉及的部门较多，参与博弈的人也比较多，因而改革会触犯了很多部门的利益，问题的关键是怎么去面对这些利益博弈。

　　一位资深能源问题专家分析认为，目前国家发改委能源局掌管着全国煤、电、油、气的供应端，据了解，该局共有八个处级机构，30多人，人手早已捉襟见肘。平日主要忙于能源项目核实、审批，根本无暇顾及大的、长远的能源发展战略规划。

　　除电力外，煤炭、石油均没有专门的监管机构，能源领域“弱政府，强企业”，各自为政的现象早已为人诟病。上述专家认为，新的能源局有可能在国家发改委能源局或国家能源办的基础上，成立由国防工业委员会管理的国家局，即国家能源局。

　　有学者预计，大能源体制将整合电监会、国家发改委环资司、价格司、投资司等部门有关能源的职能，而大能源部则暂时无望，在试点基础上日后或会推行。

　　陈望祥现担任中国投资协会能源研究中心副会长，在他看来，无论能源局或能源部都面临着权力划分问题，历史上，能源部的三次分分合合就是明证。

　　建国后，燃料工业部实际上就扮演了能源部的角色，其下辖煤炭、石油、电力、水电建设四个总局，随着职能的扩大，1955年7月，燃料工业部被撤销。清华大学毕业后即在燃料工业部工作的陈望祥，见证了能源部的变迁。

　　陈望祥告诉本报，能源部的第二次设立是在1982年，当时名为国务院能源委员会，时任国务院副总理的余秋里担任主任。当时，与能源委员会平级存在的有石油部、电力部、煤炭部、工业部等，后来由于与国家计委职责不清，能源委员会实际上被架空，在运作两年之后，能源委员会便被撤销。

　　1988年，国家再次成立能源部，但是由于石油工业总公司、核工业总公司没有加入，能源部管的领域仅限电力和煤炭，此后煤炭退出，能源部名不副实，1993年第八届人大一次会议通过了撤销能源部，设立电力部的方案。

　　三次成立，三次被撤，能源部可谓命运多舛。在2005年陈望祥就向中央高层建议设立能源部。在陈望祥看来，行将面世的大能源体制会在未来能源管理格局中扮演什么角色，直接取决于在这次大部制改革怎样划分职能，尤其是与国家发改委的职能划分。

　　政府权力重组

　　有学者预计，《国务院机构改革方案》在今年全国“两会”上审议通过后，这些大部“一把手”的任免也会不久公布，按照国资委等机构的运作模式，这些新成立的大部委将会“先挂牌，后整合”。

　　随着大部制改革棋子的落定，有关改革实施后的后续问题也引起关注。

　　改革后，被合并机构的人员如何消化，尤其是部级干部如何安置，这成为首先考虑的现实问题。更为关键的是，改革后如何制约大部委的权力，如何抑制部门利益抬头，这些都考验着改革设计者的智慧。

　　另外，各部委如何协调与大部委关系也成为新的课题。

　　前不久，国资委进行了一次内部讨论会，议题是国资委在大部制下，如何与这些大部委协作。因为大部委很多资产都在国资委下面，能源系统的企业就是典型代表。

　　“感觉大部制改革，国资委的作用更为重要，应该会赋予其更多的职能定位”。一位国资委人士告诉本报。

　　据不完全统计，目前国务院部门之间有80多项职责交叉重叠，如农业管理方面，产前、产中、产后管理涉及14个部、委、局，建设部就与国家发改委、交通部、水利部、铁道部、国土资源部等24个机构存在职责交叉。部门设置过多，职能重叠交叉，多头管理等现象长期存在。

　　同时，党、政部门设置也有重叠，例如宣传与文化、广电、新闻出版，政法委与司法等；另外，政府和社会职能也没有分化开来，政府机构下面有大量的行业协会，本应由社会来做的行业协会变成“二政府”，造成政社不分。

　　而要解决这些问题，实现服务型政府，大部制无疑是个很好的抓手。

　　“大部制改革不是机构的简单合并，合并只是现象，现象的背后是政府权力的重组。”国家行政学院公共管理教研部教授汪玉凯认为。在早前，汪玉凯就提出两种重组模式，一种是大部委内部分设不同机构，分别行使决策权、执行权、监督权，一种是在整个国务院组织架构内实现决策权、执行权、监督权分离。

　　从目前来看，在大部委内部实行决策、执行、监督“权力三分”模式更具可行性。二中全会公报表明，到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制，这也意味着，在更高层次进行政府权力重组尚需时日。

　　“大部制改革是行政体制内部的改革，尚未涉及政治层面，更没有联动；因此，现在要做的就是转变政府职能，让职、责、权更为统一、一致，更加有效、更加‘廉价’地提供公共产品服务。”国家行政学院公共行政教研室主任竹立家说。

　　竹立家同时提醒，不要对大部制改革寄予过高的期望，毕竟体制改革不是一步到位的，是一个渐进式的过程。

　　一位知情人士向本报透露，大部制改革的未来目标是将现有部委整合为十几个，方案最终希望在本届政府任期内完成这项改革。

　　改革开放后的五次政府机构改革

　　1982年：国务院各部门从100个减为61个，人员编制从5.1万人减为3万人。撤销了电力工业部、水利部、商业部等部委。这次政府机构改革，废除了领导干部职务终身制，精简了各级领导班子，加快了干部队伍年轻化建设步伐。

　　1988年：国务院部委由45个减为41个，改革后人员编制减少了9700多人。撤销国家计委和国家经委，组建新的国家计委；撤消煤炭工业部、石油工业部、核工业部，组建能源部。弱化了专业经济部门分钱、分物、直接干预企业经营活动的职能。

　　1993年：国务院组成部门、直属机构从86个减少到59个，人员减少20%。当年改革的一个重大举措是，实行了中纪委机关和监察部合署办公。同时新设置了国务院台湾事务办公室与国务院新闻办公室。这次改革首次提出政府机构改革的目的是适应建设社会主义市场经济体制的需要。

　　1998年：改革后除国务院办公厅外，国务院组成部门由原有的40个减少到29个。不再保留的部委有15个，新组建4个部委，3个部委更名。全国各级党政群机关共精简行政编制115万名。这次改革在政府职能转变有了重大进展，其突出体现是撤销了几乎所有的工业专业经济部门。

　　2003年：国务院组成部门变为28个。设立国资委、银监会，组建商务部、国家食品药品监督管理局、安监总局，将国家发展计划委员会改组为国家发展和改革委员会。这次改革抓住当时社会经济发展阶段的突出问题，进一步转变政府职能。

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