主题：解读《企业国有资产法》

国资委可以干干净净做“出资人”了 http://www.jrj.com 2008年10月30日 04:37 新京报
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　　10月28日，十一届全国人大常委会第五次会议表决通过了《企业国有资产法》。回顾国有资产立法的历史就会发现，不仅立法的时间跨度很长，从规划到正式出台，历经三届人大，差不多用了15年的时间；而且，由于各界对该法的情感和赋予的历史使命甚多，又使该法成为争议最多的法律，这在某种程度上反映了民众的复杂情绪和现实期待。

　　就制度设计的初衷而言，2003年国资委的成立，为塑造真正的国有股股东和实现公司治理提供了良好的开端。但一个机构的成立只是一种组织结构层次的变化，属于“硬件”。更重要的是“软件”：即国资委的行为目标和行为方式。当时制度设计的初衷是把国有资产管理机构作为国有资产的“出资人”，其和企业之间的关系只能是投资与被投资的关系，主要行使国有资产股东的权利。

　　但随后出台的《企业国有资产监督管理暂行条例》完全颠覆了将国资委定位于“出资人”的制度设计，而是大大强化了国资委的权力。按照该条例的规定，国资委一方面作为股东代表政府履行出资人职责，拥有企业高层的任免权、薪酬决定权、重大经营事项的决定权、资产处置权和收益分配权等一系列“老板”的权力，另一方面，作为国有资产的主管部门，其又拥有诸如国资规章的制定、国有资产的基础管理、安置下岗职工、派出监事会等庞大的“婆婆权”，成了企业名正言顺的“老板加婆婆”。

　　这无疑和制度设计的初衷不符。《暂行条例》对国资委职能的背离，使国资委在短短的5年时间，不仅“做大做强”了国企，而且悄然“做大做强”了自己,成长为一个集出资人职能和政府监管职能于一身，影响力超越整个国企改革层面，出没在与国有资产有关的每一个角落，在和监管企业博弈中拥有绝对的谈判地位的一个强势机构，因而饱受争议。

　　显然，国资委破解这种“囚徒困境”的关键在于明确自己的定位，以一个纯粹的出资人的身份出现，剥离其本不应当承担的监督管理的职能。可以说，《企业国有资产法》的出台，无疑为国资委出资人职能的重新回归奠定了法治基础。

　　《企业国有资产法》明确规定，国务院国有资产监督管理机构和地方人民政府按照国务院的规定设立的国有资产监督管理机构，根据本级人民政府的授权，代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责。同时规定，国务院和地方人民政府应当按照政企分开、社会公共管理职能与国有资产出资人职能分开、不干预企业依法自主经营的原则，依法履行出资人职责，这为国资委做“干净”的出资人设计了一个法治框架。

　　在具体行为模式上，《企业国有资产法》将国资委的权力限定于对企业管理者的选择、资产处置和重大事项的决定等纯粹的“股东”权利上，并和《公司法》等相关法律完全对接，而将国有资产立法，国有资产战略布局和结构调整政策、国有资产的基础管理等公共政策、公共权利和公共管理的职能完全剥离出去，从法制的角度而言，完成了一次漂亮的转身和职能的转型。

　　从《企业国有资产法》对国资委的定位来看，虽然仍然存在着模糊和“灰色地带”，比如，国资委以前承担的社会职能由哪些部门继承、国资委通过什么样的平台来履行出资人的职责等，都未最后厘清。但无疑，这是立法的一次胜利，通过“减持”国资委的权力，给国资委瘦身，保证了国企改革的大方向。

　　□马光远（北京 学者）



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国资法：马拉松后抵达新起点
作者: 李曙光

[B]刚获通过的国资法，历经15年立法马拉松，虽然是近30年国企改革的一个总结，但同时也打上不少无奈的时代印记[/B]

经过15年的立法马拉松，《国有资产法》的变通法《中华人民共和国企业国有资产法》终于由十一届全国人大常委会第五次会议审议通过。这部立法由于是2003年修宪和物权法颁布实施之后的新法，加之处于一场国际金融危机已演化成全球经济危机的当口，因此自然引人注目。

这部企业国有资产法出台的意义在于：

[B] 它界定了国资委作为 “干净”出资人的法律地位。[/B]它明确规定国有资产监督管理机构根据本级人民政府的授权，代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责。在第七章，又特别规定了国有资产监督由人大常委会、政府及政府审计机关、社会公众监督等构成。虽然新法没有明示国资委的监管职能被去除，但我认为，它朝剥离国资委现有的行政监督职能方向迈出了清晰的一步，为厘清委托人、出资人、经营人、监管人、司法人五人关系打下了法理基础。

[B]它扩大解释了企业国有资产的范围。[/B]新法规定：“国有资产是指国家对企业各种形式的出资所形成的权益”，“金融企业国有资产的管理与监督，法律、行政法规另有规定的，依照其规定”。这就把法律起草过程中争论不休的金融国有资产是否适用新法的问题解决了，也为下一步统一的金融国有资产出资人的出现留下了端口与空间。新法之所以做出这样的调整，是因为眼下正发生的全球金融危机让我们意识到，对国有金融资产的统一监管是多么重要。雷曼兄弟的破产、高盛和摩根士丹利转型为银行投资控股公司，以及金融机构的多米诺骨牌效应为我们提供了一系列很好的借鉴案例。目前我国不同类型的金融资产分属不同监管部门，这对控制金融风险是不利的，下一步应尽快建立一个独立统一的金融国资委。

[B]它使国有企业改制与资产转让有了较明确的法律依据。[/B] 新法专列一章，重点规定了企业改制、与关联方交易、资产评估、国有资产转让等关系国有资产出资人权益的重大事项，使得实践中争议较大、社会关注度较高、群众议论较多的国资流动性问题有了新的法律依据。要知道，原来涉及国企改制方面的纠纷案件，法院大多以无法律依据不予受理，而MBO(管理者收购)与外资并购问题则是近些年国有资产流失问题争论的重点。新法对这些影响出资人权益的事项作了较具体的规定，既让国资能流动起来，又给予其出资人约束甚至须获得政府行政许可的限制。

[B] 它使国有资本经营预算制度有了操作的基础。[/B]新法规定：国家建立健全国有资本经营预算制度，对国家作为出资人取得的国有资本收入实行预算管理。这部分回答了国家举办国有企业的目的问题，即除了少数关系到国家政治经济安全的国有企业允许亏损之外，国家举办国有企业的目的理论上是让其赢利。而国有企业的红利上缴应有信息披露，程序须透明公正。国企红利上缴的规模与用途，新法虽然没有具体规定，但新法强调，有关预算管理办法与实施步骤由国务院规定。实践中，国企上缴红利多用于解决国企自身改革与发展问题，少数纳入公共财政预算与社会保障预算之中。

这部企业国资法是中国社会转型期的产物。虽然它是近30年国企改革开放进展的一个总结，但同时也打上不少无奈的时代印记，如立法范围偏窄、对大量需改革的政府部门担任出资人角色的认可、国资监管职能归属不清晰、对交易无效行为的认定、境外国资监管的空白以及立法的过于原则化等都有瑕疵之处，但是只要把这部新法定位于一部完整、全面的《国有资产法》的前奏，那这部法律的出台与实施就迈出了坚实的一步，就是有现实与历史价值的。
（作者系中国政法大学教授，国资法起草小组成员）


该贴内容于 [2008-10-30 10:23:50] 最后编辑

阿西：政企分开在立法层面划上了句号2008年10月30日 14:02上海商报【大 中 小】 【打印】作者:阿西

摘要 企业国有资产法意义重大而落脚点务实，它其实就是用法律手段，以“财务报表”的形式将国有资产固定下来。

全国人大常委会10月28日下午表决通过了企业国有资产法，这部法律将自2009年5月1日起施行。企业国有资产法是维护国有资产权益的重要法律保障，是国资委依法履行出资人职责的重要法律依据，也是防止国有资产流失的重要法律措施。这些操作层面上的重大意义，是毋容质疑的，也是容易理解的。

但这项法律的出台，不仅为管理国有企业提供了操作依据，它的立法语言，更意味着我国政企分开已经不再是理论探讨和意识形态争论的话题，而是完成从资产定性到资产定量全面制度化的结论了。这是具有历史性意义的。

在人大通过新法案例行新闻会上，相关发言人回答记者提问时将国有资产划分为三个部分:一是经营性国有资产，即由国家对企业的出资所形成的权益；二是行政事业性国有资产，即由国家机关、国有事业单位等组织使用管理的国有资产；三是资源性国有资产，即属于国家所有的土地、矿藏、森林、水流等自然资源类的资产。

人大发言人特别说明了:“按照企业国有资产法的规定，本法所称的企业国有资产，是指国家对企业的出资所形成的权益，即国家作为出资人对其出资的企业享有的资产收益、参与企业重大决策和选择企业管理者等股东权利，而不是指国家出资企业的厂房、机器设备等不动产和动产。”

这意味着经营性国有资产的管理，是以所有者权益的方式来核定管理内容管理方式的。而不是以过去落后的管理实物的老办法，更不是以行政权利对企业运行进行实质干预，来表达国家利益的。这完全宣告国有企业，无论是独资还是控股或参股，都不是我们已经很久不使用的词语“国营”企业了。因为所有者权益完全是企业运行的财务语言，是现代化企业正常经营的管理方式。那种以行政要求改变企业自然属性的手段，是不能财务化的。而不能财务化的企业不是企业，也不能在市场上正常运行。

国有企业在法律上，被制度语言描述成为权益化的财务管理，并向国家投资人形成所有者权益。这除了意味着行政手段不能干涉企业的企业化运行外，还意味着，尽管国有企业目前也许还是我们国家最强势和最有可能获取竞争资源的企业，但在市场中，它和其他类型的企业一样都以财务指标衡量，而不是以行政手段在市场上说话。在这个意义上，企业无论大小，无论性质，无论优劣，在市场上都处在同一个量化的标准中，更容易建立平等的企业关系。因为大家都要对投资人负责，都要按章纳税。这对培育企业法人在市场上平等的经营环境，有决定性的作用。

同时，这样的管理方式对国有企业经营也有好处。那就是国有企业在市场上运行时，只要是在投资人授权范围内，按照公司章程办事，也不必为处置企业资产伤透脑筋。比如以往国有企业经常碰到婆婆太多，不知道向谁请示，该请示什么这样的老大难问题，也顺理成章地就没有了。因为只要国家作为投资人权益是保证的(因为量化了，所以可以清晰计算)，企业内部不同类型的资产处置，是在法律明确的国有企业经营权限范围内，它完全是企业运行的问题，和国有资产是否流失的监管不相干。

一句话，企业国有资产法无论从实践意义，还是从制度创新，还是从解放思想的角度看，它的意义都是历史性的。它的出现也许会彻底改变我们的经营环境、经营习惯和经营方式。对社会主义市场经济的完善、对建设有中国特色的社会主义其意义是里程碑式的。(作者系上海独立财经观察人士)